El número de gente sin trabajo creciendo día a día, la marginalidad ascendiendo sin freno, las medidas económicas improvisadas como parches mal pegados sumadas a las presiones de los grupos de interés, las cuentas que no cerraban, los banco que sí, la clase media golpeada saliendo a las calles, dieron el marco ideal para un estallido sin precedentes.
La gente, cuya paciencia había tocado fondo, no tardó en hacerse escuchar. El pueblo se sabía desamparado, echado a su suerte, no representado por aquellos a quienes había elegido para gobernar su destino. La democracia representativa había resultado insuficiente, limitada, inútil.
Era necesario un cambio de paradigma; hallar un sistema que permitiera y propendiera a la participación de cada uno de los ciudadanos en las cuestiones de gobierno, ya no a través de “supuestos” representantes (elegidos en elecciones periódicas) sino de forma directa, esto es, todos y cada uno de los miembros del pueblo participando activamente.
Es en ese contexto que comienza a surgir en nuestro país, a partir de la devastadora crisis del 2001, la figura de “presupuesto participativo” como un mecanismo idóneo para la participación directa del ciudadano en “la política”, toda vez que permite, a cada uno de los miembros de la sociedad que se trate, deliberar, discutir y decidir sobre su propio destino.
Cabe preguntarnos en qué consiste, concretamente, esta técnica de participación encolumnada en las redes de la llamada “democracia participativa” (como variante o alternativa a la llamada democracia “representativa”). Básicamente, la figura de “presupuesto participativo” está dada por la asignación de un porcentaje del presupuesto anual (Ley de Presupuesto) respecto del cual la ciudadanía podrá elegir su destino (por ejemplo, entubar un canal, arreglar una plaza, crear talleres de capacitación de oficios, etc.). Es decir, la ciudadanía en su conjunto va a analizar, debatir y decidir en qué gastar los fondos disponibles (o una parte de ellos). Tiene como objetivo que todos y cada uno de los integrantes de la sociedad participen en la confección del presupuesto, reconociendo al ciudadano su derecho a decidir cuáles son las prioridades en las distintas temáticas sociales. Apunta a consolidar un espacio institucional de participación. Implica el pleno ejercicio de democracia directa. El ciudadano no elige por medio de sus representantes, sino que lo hace él mismo, por sí mismo, sin ninguna intermediación.
No podemos pasar por alto que la sociedad ya no es indiferente. En la actualidad, “la política” es una asidua invitada a las reuniones familiares, encuentros de amigos y grupos de chat. El ciudadano busca intervenir, se interesa y asume un compromiso. En ese sentido, reclama un papel protagónico en el proceso de deliberación y decisión, no quedando satisfecho con un simple voto cada determinado tiempo. El ciudadano está ávido de participar, discutir y decidir su futuro.
En ese sentido, los Municipios son los centros más aptos para la recepción y propagación de figuras de participación ciudadana, ya que mantienen un trato más directo y cotidiano con los habitantes, están más cerca de las problemáticas, tienen mayor capacidad para escuchar los reclamos, día tras día.
Se ha escuchado decir al actual Intendente de Saladillo que el suyo será un gobierno caracterizado por estar abierto al diálogo y a la atención de las demandas sociales. Las acciones y decisiones tomadas en este breve tiempo de gestión parecieran ir en ese buen sentido, y no dan lugar a pensar que vaya a ser de otro modo. Entonces, y teniendo en cuenta esa premisa, ¿No es momento de comenzar a proyectar y organizar la implementación de un “presupuesto participativo”? ¿Hay, acaso, una mejor manera de escuchar a la voluntad popular que a través de institutos como éste? ¿No es la figura en análisis un método que tiende y permite que las decisiones sean efectivamente tomadas por todos quienes habitan en nuestra ciudad? ¿No es conveniente para una sociedad que todos sus componentes tengan voz y voto?
Cierto es que durante los últimos años de la gestión anterior existieron algún amagues de instrumentarlo, mas todo quedó en la nada. Tal vez aquel descarte se debió más a razones político-partidarias que a una consideración negativa de dicha técnica.
Es deber de la clase política atender a esta realidad que se abre paso cada vez con más vehemencia. Debe escuchar el deseo del pueblo y generar los mecanismos de participación que reclama. Es hora de abrir el juego; es tiempo de invitar a la ciudadanía a la mesa de debate, para que el pueblo delibere y gobierne por sí mismo. Y también es obligación del pueblo mantenerse firme en ese reclamo y no abdicar.
Dijo Mariano Moreno: “Es justo que el pueblo espere todo bueno de sus dignos representantes; pero también es conveniente que aprenda por sí mismo lo que es debido a sus intereses y derechos’’.
BREVE RESEÑA NORMATIVA.
Expresa el Artículo 1 de nuestra Constitución Nacional: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente Constitución”. Este Artículo no menciona el término democracia. La Constitución originaria −y sus modificaciones− no incluyó el término sino hasta reforma efectuada en 1957, con su incorporación al Artículo 14 Bis. Recién con la reforma de 1994, toma relevancia: el Artículo 36 consagra el “sistema democrático”; el Artículo 38 refiere a los partidos políticos como “instituciones fundamentales del sistema democrático”, garantizando su “organización y funcionamiento democrático”. También hay referencias importantes en el Artículo 75, entre otros.
El sistema adoptado por nuestra Constitución, entonces, es representativo (“El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución…”, Artículo 22). Pero, con la última reforma, se incorporan instituciones de la democracia semidirecta: iniciativa popular para dictar leyes (Artículo 39) y consulta popular –vinculante y no vinculante− (Artículo 40). Es decir, si bien continúa vigente el sistema representativo, ha pasado a ser un sistema representativo atenuado. Contemplando esas dos excepciones, es que debe interpretarse el citado Artículo 22.
Al ya señalado acotado campo de aplicación de la iniciativa y la consulta populares, puede agregarse que nuestra Ley Suprema no contempla otras figuras o mecanismos de suma utilidad como, por ejemplo, la “revocatoria de mandato” y el “presupuesto participativo”.
Es oportuno señalar que −en lo que a labor constitucional refiere− la Ley Suprema de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (dictada en 1996), en su Artículo 1 comienza diciendo que “la Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio federal establecido en la Constitución Nacional, organiza sus instituciones autónomas como democracia participativa…”, inclinándose ya no por una democracia representativa, ni aún representativa morigerada, sino directamente por una democracia participativa.
El Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 1172, que aprobó –entre otros− el Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas (Anexo V) y el Formulario para la Presentación de Opiniones y Propuestas en el Procedimiento de Elaboración de Normas (Anexo VI), abre paso a la instrumentación de la figura de tratamiento.
La expresión “elaboración participativa de normas”, puede interpretarse alusiva a algún otro mecanismo de democracia participativa. Sin embargo, el alcance de esa interpretación no acaba ahí. También es posible entender que bajo aquel título quede incluida la figura de presupuesto participativo.
Entre los “considerandos” que dan fundamento a la norma, el tercero establece que “para lograr el saneamiento de las instituciones deben darse lugar primordial a los mecanismos…que amplían la participación de la sociedad en los procesos decisorios de la administración”. Aquella afirmación reconoce la grave crisis institucional que atravesaba entonces nuestra sociedad al momento de sancionarse la norma, y propone el mecanismo de participación ciudadana en las decisiones de gobierno como uno de las formas de remediarla.
El sexto “considerando” expresa que “la Elaboración Participativa de Normas es un procedimiento que, a través de consultas no vinculantes, involucra a sectores interesados y a la ciudadanía en general en la elaboración de normas administrativas y de proyectos de ley para ser elevados por el Poder Ejecutivo Nacional al Honorable Congreso de la Nación, cuando las características del caso —respecto de su viabilidad y oportunidad— así lo impongan”. Aquí −en la interpretación que cabe hacer respecto a presupuesto participativo y no a otro instituto−, se pone en relieve la importancia de incluir a todos los sectores sociales. Resulta reprochable el carácter “no vinculante” del procedimiento de consulta, pues termina restringiendo a la misma voluntad general que la norma pretende fortalecer.
Establece el “considerando” undécimo: “Que la reglamentación de…la Elaboración Participativa de Normas…reafirma la voluntad del Poder Ejecutivo Nacional de emprender una reforma política integral para una nueva cultura orientada a mejorar la calidad de la democracia garantizando, en cada uno de los casos, el máximo flujo informativo entre los actores sociales y sus autoridades a fin de asegurar el ejercicio responsable del poder”, reforzando la idea de emprender la tan mentada reforma política integral que propenda a mejorar la calidad de la democracia, generando compromiso en el ciudadano como partícipe activo de su destino.
BREVE RESEÑA HISTÓRICA.
En el año 1957, en el marco de una reforma constitucional, Silvio Frondizi (hermano de quien fuera Presidente) solicitó la derogación del Artículo 22 de la Constitución Nacional, proponiendo una transformación política y social basada en la autodeterminación de los pueblos, la soberanía popular y la democracia directa. En tal sentido, llegó a afirmar: “el principio debe ser que el pueblo gobierna por sí mismo, y cuando lo cree conveniente delega algunas de sus funciones en representantes…”.
Si bien–como ya se dijo− aquel rígido Artículo 22 ha sido morigerado por la incorporación de la iniciativa y la consulta populares en manos de la reforma constitucional de 1994, de ninguna manera cabe entender que el sistema actual sea el añorado por Frondizi.
Su lucha no tuvo gran número de seguidores en nuestro país, más allá de algunos grupos de izquierda, pero sus ideas llegaron hasta Brasil, siendo acogidas por militantes del Partido de los Trabajadores (PT) de Río Grande Do Sul y concretadas más tarde en el gobierno municipal de Porto Alegre, a través de la figura de presupuesto participativo.
En nuestro país, la figura de presupuesto participativo fue receptada por distintos municipios. El primero, en el año 2002, fue Rosario. Le siguieron San Fernando, Córdoba Capital, San Carlos de Bariloche, La Plata, Morón, entre tantos otros. Ello derivó en la creación de la Red Argentina de Presupuestos Participativos, que nuclea a aquellas municipalidades que lo implementaron.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires también incorporó el presupuesto participativo como técnicas de participación ciudadana, al que le dio rango constitucional: “Se establece el carácter participativo del presupuesto. La ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos” (Artículo 52, Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).
A nivel internacional, la figura fue creada –como ya se señaló− en Brasil, más precisamente en el municipio de Porto Alegre (1989), y receptada por municipios vecinos (aproximadamente ochenta municipios brasileros en la actualidad). Perú también tiene larga experiencia en la utilización de esta figura. En España, fue acogida en municipios como los de Andalucía, Galicia y Cataluña. También se puede citar ciertas comunidades de Italia, Canadá, Estados Unidos e, incluso, Japón.
Alejandro Pablo Antonelli. DNI Nº 29.223.981
Integrante de la Comisión de Estudio e Investigación de Derecho Administrativo y Administración Pública de C.A.
